01.08.2026
Вступ
Польський досвід публічних інвестицій часто наводять як приклад успішного використання коштів Європейського Союзу для модернізації транспортної, комунальної та соціальної інфраструктури. Однак польська модель не є одним централізованим механізмом, який у готовому вигляді існував десятиліттями. Вона формувалася з кількох взаємопов’язаних елементів: бюджетного законодавства, системи управління фондами ЄС, стратегічного планування на державному і місцевому рівнях, процедур оцінювання проєктів, публічних закупівель, контролю та аудиту.
Важлива особливість польського досвіду полягає в тому, що тривалий час найдетальніші правила підготовки й оцінювання інвестицій застосовувалися насамперед до проєктів, які претендували на європейське співфінансування. Єдина законодавча рамка оцінювання великих інвестицій, що фінансуються переважно з національних публічних коштів, була істотно посилена лише у 2026 році. Тому Польщу доцільно розглядати не як країну з уже завершеною «ідеальною моделлю», а як державу, що послідовно стандартизує різні частини інвестиційного циклу.
Від потреби громади до інвестиційного проєкту
У польській практиці інвестиційний проєкт має бути пов’язаний зі стратегічними документами держави, регіону або органу місцевого самоврядування. Самої наявності фінансування чи політичного бажання збудувати певний об’єкт недостатньо: має бути визначена суспільна проблема, яку необхідно розв’язати, встановлені цілі та розглянуті альтернативні способи їх досягнення.
Такий підхід зафіксований, зокрема, у критеріях оцінювання інвестицій, оприлюднених Міністерством внутрішніх справ і адміністрації Польщі. Вони передбачають перевірку відповідності інвестиції державним і місцевим стратегіям, визначення публічного інтересу, аналіз проблеми, порівняння варіантів та обґрунтування вибраного рішення. Оцінювачі мають також враховувати вплив проєкту на соціально-економічний розвиток і місцеву громаду (MSWiA, «Zarządzanie inwestycjami publicznymi»).
Організація економічного співробітництва та розвитку також наголошує, що результативність місцевих інвестицій залежить від їх зв’язку зі стратегіями розвитку, якості координації між державним, регіональним і місцевим рівнями та управлінської спроможності громад. У дослідженні польського місцевого самоврядування OECD рекомендує переходити від фрагментарних проєктів до територіального і стратегічного підходу, розвивати міжмуніципальну співпрацю та залучати зацікавлені сторони до визначення пріоритетів (OECD, Better Governance, Planning and Services in Local Self-Governments in Poland, 2021).
Це важливий урок для України: інвестиційний портфель не повинен бути механічним переліком об’єктів, запропонованих розпорядниками коштів. Його формування має починатися з діагностики потреб території, визначення очікуваних результатів і порівняння можливих рішень. Інакше навіть своєчасно збудований об’єкт може не розв’язати проблему, заради якої були витрачені публічні кошти.
Оцінювання до початку фінансування
Для інвестиційних проєктів, що претендують на фінансування з фондів ЄС, у Польщі діють національні настанови з підготовки інвестиційних, зокрема гібридних, проєктів на 2021–2027 роки. Вони охоплюють фінансовий та економічний аналіз, визначення доходів і операційних витрат, оцінювання фінансової життєздатності, залишкової вартості активів, державної допомоги та різних форм поєднання публічного і приватного фінансування (Portal Funduszy Europejskich, «Wytyczne dotyczące zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych… na lata 2021–2027»).
Одним із ключових інструментів є аналіз витрат і вигод — analiza kosztów i korzyści, або CBA. Він має показати, чи створює проєкт суспільно-економічні вигоди, достатні для виправдання вкладених ресурсів. Залежно від типу та масштабу інвестиції можуть застосовуватися повний або спрощений CBA, аналіз ефективності витрат чи якісне економічне оцінювання. Для повного аналізу використовуються, зокрема, показники економічної чистої приведеної вартості (ENPV), економічної норми рентабельності (ERR) та співвідношення вигод і витрат (BCR) (CUPT, «Wytyczne UE i krajowe»).
У транспортній сфері аналіз витрат і вигод є частиною заявки на фінансування та техніко-економічного обґрунтування. Розрахунки подаються також у вигляді електронної таблиці, а в структурі польського Центру транспортних проєктів ЄС діє окремий підрозділ, який оцінює CBA і консультує заявників на етапі підготовки документації (CUPT, «Analiza kosztów i korzyści»).
Значення цієї процедури полягає не лише в обчисленні формального показника. Якісний аналіз змушує ініціатора проєкту сформулювати базовий сценарій без інвестиції, описати альтернативні варіанти, оцінити попит, визначити повну вартість реалізації та утримання об’єкта, а також перевірити стійкість результату за різних припущень.
Стандартизовані дані замість довільних розрахунків
Показовим інструментом польської системи є галузеві «Блакитні книги» — Niebieskie Księgi. Вони деталізують методику аналізу витрат і вигод для автомобільних доріг, залізничної інфраструктури та міського транспорту.
Наприклад, дорожня методика передбачає врахування не тільки капітальних витрат, а й часу користувачів, експлуатаційних витрат транспортних засобів, аварійності, забруднення повітря, впливу на клімат, шуму та витрат на утримання інфраструктури. До методики додаються стандартизовані таблиці й індексовані одиничні вартості, які регулярно оновлюються на основі макроекономічних та статистичних даних (GDDKiA, «Analiza Kosztów i Korzyści»).
Така стандартизація обмежує можливість підлаштовувати вихідні дані під заздалегідь бажане рішення і забезпечує порівнюваність різних проєктів. Для України цей елемент може бути не менш важливим, ніж запровадження формальної оцінки: без єдиних довідників, правил прогнозування та типових таблиць два схожі проєкти можуть демонструвати принципово різні результати лише через відмінності у припущеннях виконавців.
Вартість життєвого циклу
Польські критерії оцінювання вимагають аналізувати не лише кошторис будівництва або закупівлі, а й фінансування протягом усього періоду реалізації та майбутні витрати на утримання активу. У документах Міністерства внутрішніх справ і адміністрації прямо зазначено, що фінансова оцінка має охоплювати період реалізації та прогнозовані витрати подальшої експлуатації (MSWiA, «Zarządzanie inwestycjami publicznymi»).
Методики CBA додатково враховують залишкову вартість — економічну цінність активу наприкінці розрахункового періоду. Для об’єктів, життєвий цикл яких перевищує горизонт аналізу, це дає змогу не прирівнювати довговічну інфраструктуру до активу, повністю вичерпаного на останній рік прогнозу (GDDKiA, «Analiza Kosztów i Korzyści»).
В українській практиці ризик виникає тоді, коли рішення про будівництво приймається без реалістичної відповіді на питання, хто і за які кошти утримуватиме об’єкт після введення в експлуатацію. Польський підхід показує, що доступність фінансування будівництва не є достатнім доказом фінансової спроможності реалізувати інвестицію.
Нова рамка управління великими інвестиціями
14 квітня 2026 року в Польщі набрали чинності зміни до закону про публічні фінанси, які запровадили статті 133aa–133ac та впорядкували оцінювання великих інвестицій, що фінансуються переважно з визначених джерел національних публічних коштів. За повідомленням Міністерства фінансів Польщі:
-
для інвестицій із загальною розрахунковою вартістю від 10 млн злотих передбачено оцінювання за встановленими законом критеріями;
-
для інвестицій вартістю понад 100 млн злотих має щороку оприлюднюватися інформація про реалізацію;
-
для інвестицій вартістю понад 500 млн злотих підлягає оприлюдненню сама оцінка інвестиції.
Реформа запроваджена законом від 27 лютого 2026 року, Dz.U. 2026 poz. 426 і пов’язана з виконанням етапу A2aG реформи бюджетної системи у польському Плані відновлення та підвищення стійкості. Міністерство фінансів оприлюднило пояснювальну презентацію, критерії оцінювання та Excel-форму для щорічної інформації про інвестиції понад 100 млн злотих (Ministerstwo Finansów, «Zarządzanie inwestycjami publicznymi»; повідомлення Міністерства фінансів від 3 квітня 2026 року).
До критеріїв оцінювання належать відповідність стратегічним документам, обґрунтованість публічного фінансування, фінансова оцінка, можливість залучення альтернативних джерел, спосіб реалізації, ризики, вплив на довкілля та очікувані результати. Галузеві міністерства деталізують ці критерії з урахуванням специфіки відповідної сфери.
Водночас обов’язок готувати оцінку за цією процедурою не поширюється на інвестиції, співфінансовані з бюджету ЄС та інших іноземних джерел: для них уже діють окремі процедури відбору й оцінювання (Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, «Zarządzanie inwestycjami publicznymi»). Це підтверджує подвійне походження польської моделі: стандарти фондів ЄС існували раніше, а у 2026 році подібну логіку почали системніше переносити на великі інвестиції з національним фінансуванням.
Роль місцевого самоврядування
Гміни, повіти та воєводства Польщі відіграють вагому роль у плануванні місцевого розвитку та реалізації інфраструктурних проєктів. Проте наявність широких повноважень не гарантує однакової інвестиційної спроможності. OECD звертає увагу на різницю у кадрових, аналітичних і фінансових можливостях органів місцевого самоврядування, потребу в координації між рівнями влади та необхідність функціонального підходу, який виходить за адміністративні межі однієї громади (OECD, 2021).
Для практичної діагностики OECD розробила спеціальний інструмент самооцінювання польських органів місцевого самоврядування. Він дозволяє оцінити якість стратегічного планування, використання даних, залучення жителів, координацію політик, спроможність адміністрації та результативність місцевих послуг (OECD, Self-assessment tool for local self-governments in Poland, 2021).
Для України цей інструмент цікавий тим, що переводить абстрактну вимогу «мати спроможну громаду» у набір запитань і показників. Його можна адаптувати для попередньої оцінки того, чи здатен ініціатор не лише підготувати заявку, а й управляти проєктом, забезпечувати експлуатацію активу та звітувати про досягнуті результати.
Що з польського досвіду варто адаптувати Україні
Польська практика дозволяє визначити щонайменше шість елементів, корисних для вдосконалення української системи публічних інвестицій.
По-перше, відокремлення потреби від заздалегідь вибраного об’єкта. Ініціатор має довести існування проблеми та порівняти способи її розв’язання. Ремонт, реконструкція, нове будівництво, спільний об’єкт для кількох громад або взагалі організаційне рішення повинні розглядатися як альтернативи, а не як наперед визначений результат.
По-друге, єдині правила розрахунків. Галузеві методики, стандартизовані одиничні вартості та типові електронні таблиці підвищують порівнюваність проєктів і зменшують простір для маніпуляцій.
По-третє, оцінювання вартості життєвого циклу. Разом із капітальними видатками необхідно перевіряти майбутні витрати на персонал, енергію, ремонт, обслуговування й оновлення обладнання.
По-четверте, пропорційність оцінювання. Невеликі проєкти не повинні проходити настільки ж складну процедуру, як стратегічні інвестиції на сотні мільйонів. Однак спрощення має стосуватися глибини аналізу, а не скасування обґрунтування потреби, варіантів і майбутніх витрат.
По-п’яте, регулярне оприлюднення ходу реалізації. Польська реформа 2026 року встановлює різні рівні прозорості залежно від вартості інвестиції. Для України доцільно оприлюднювати не тільки суму фінансування і відсоток освоєння коштів, а й зміни кошторису, календарний прогрес, перегляди проєктних рішень, ризики та стан досягнення результативних показників.
По-шосте, оцінювання спроможності ініціатора. Якість проєкту залежить не лише від документації, а й від здатності конкретного органу влади управляти контрактами, координувати учасників, працювати з ризиками та забезпечувати експлуатацію створеного активу.
Висновки
Польський досвід показує, що ефективна система публічних інвестицій не зводиться до електронного переліку проєктів або конкурсного розподілу коштів. Вона охоплює весь цикл: від діагностики проблеми та стратегічного планування до аналізу альтернатив, фінансово-економічного оцінювання, відбору, закупівель, контролю реалізації та подальшої експлуатації активу.
Найбільш розвинені польські методики виросли з практики використання фондів ЄС. Нова реформа 2026 року поширює стандартизоване оцінювання і прозорість на великі інвестиції, що фінансуються переважно з національних публічних ресурсів. Саме поєднання цих двох компонентів — багаторічної практики європейських проєктів і нової загальної бюджетної рамки — робить польський досвід актуальним для України.
Водночас запозичувати доцільно не окремі форми або вартісні пороги, а логіку системи: рішення має починатися з перевіреної суспільної потреби, спиратися на порівняння альтернатив і стандартизовані дані, враховувати повну вартість життєвого циклу та залишатися публічним на всіх основних етапах реалізації.
Основні джерела
-
Ministerstwo Finansów. Zarządzanie inwestycjami publicznymi.
-
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zarządzanie inwestycjami publicznymi.
-
Centrum Unijnych Projektów Transportowych. Analiza kosztów i korzyści.
-
Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Analiza Kosztów i Korzyści.
-
OECD. Better Governance, Planning and Services in Local Self-Governments in Poland, 2021.
-
OECD. Self-assessment tool for local self-governments in Poland, 2021.
